各方熱議電子煙監管 四大議題待明晰

電子煙應納入監管成共識，專家建議分類監管

電子煙自誕生以來，會以怎樣的方式進行監管，一直是業界關注的問題。近日，隨著相關條例修訂征求意見稿的發布，懸著的靴子似乎終于要落地。

3月22日，工業和信息化部產業政策與法規司發布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)?！墩髑笠庖姼濉窙Q定在《煙草專賣法實施條例》(下稱“條例”)附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行?！?/span>

《征求意見稿》一經發布就引發巨大的關注，不僅資本市場反映強烈，同樣也成為輿論討論焦點。對于電子煙行業，監管部門該如何更好監管，既保護消費者權益，又不至于讓行業發展陷入困境。新京報記者采訪發現，圍繞電子煙監管有四大議題成為學界、業界熱議焦點。

電子煙該如何既管又不“管死”？

根據公開資料顯示，從全球范圍內來看，電子煙產業形成了“中國制造、全球消費”的格局。中國電子煙企業的全產業鏈布局，依托電子煙制造業的專業集群，掌握的核心技術等，使得中國在該產業中處于強勢地位。那么，如何既實現對電子煙的監管，又保持這一產業的創新性與發展前景，成了業內關注的一個焦點問題。

中國控制吸煙協會副會長姜垣告訴新京報記者，電子煙有15000多種口味，制造商往電子煙里添加了什么，添加了多少，釋放出來的又是多少，這些都得監管起來，得有一個標準。

中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍向新京報記者表示，對電子煙的監管需要分級、分類監管。需更多從安全角度去監管，而不是從準入角度監管。

“對電子煙監管模式的變化，勢必是一個利益再平衡的過程”。北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授徐曉新告訴新京報記者，這個過程，在考慮國家稅收、公眾健康這些宏觀利益的同時，也要考慮到電子煙產業中民營企業的微觀利益，包括對參照傳統卷煙管理的電子煙的價值鏈環節要做出限定，盡量減少范圍，不應像傳統卷煙一樣做全價值鏈專賣。同時，要尊重民營企業的創新精神和國際化能力，繼續支持鼓勵民營企業走出去。

此外，中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海對新京報記者表示，對電子煙的監管法則需要科學立法、民主立法、開門立法、透明立法，要讓消費者代表，電子煙行業代表和專家學者代表，包括媒體代表都參與進來，討論電子煙監管的合法性、正當性、科學性和可行性，既要從中國國情出發，也要大膽借鑒國際上的經驗，不能“閉門造車”。

如何理解“參照”？

徐曉新表示，《征求意見稿》用“參照”而非“按照”，體現了《征求意見稿》的彈性。其背后的邏輯是電子煙與傳統卷煙有一定程度的同質性，但仍有差別。這為分類監管預留了空間。例如，傳統卷煙是全產業鏈專賣體系，而電子煙可能是限于某些環節，兩者可能實行不同的消費稅率。

劉俊海表示，電子煙確實和傳統煙草業不一樣，而制訂《煙草專賣法》時還沒有電子煙，所以起草者用“參照”也承認電子煙與傳統煙草的不同。如果用“按照”，那“按照”兩字都不用寫，“適用本法”就完了。

劉俊海還表示，目前只是將電子煙納入了監管范疇，并無出臺具體監管規則。其實應該“一步到位”，沒必要等到下一步修改細則時再來定，但一定要注意可操作性，特別是可訴性、可裁性和可置信性?！耙淮涡杂懻撉宄容^好，否則把矛盾擱置了，放到監管細則，那更麻煩了?！?/span>

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮表示，無論《征求意見稿》用的詞語是“按照”還是“參照”，實際上監管主導權已經算是交給了國家煙草專賣局——實際上既是監管部門，也是生產部門。

電子煙監管的國際慣例是什么？

全球咨詢機構歐睿國際的數據顯示，2019年電子煙全球銷售額前兩位的國家分別為美國和英國。英美兩國在電子煙監管上也有比較長的歷史。2009年，美國國會正式授權FDA(食品藥品監督管理局)監管包括電子煙在內的煙草制品。2013年，英國PHE(公共衛生部)成立，出于健康改善目的，該機構也開始監管煙草制品。

經過對比可以發現，對于電子煙，美國確實是按照煙草制品監管，但是美國沒有煙草專賣局，而是由負責公眾健康的FDA監管。英國則把電子煙按照消費品監管，但也是由負責公眾健康的PHE監管。

對是否含尼古丁，兩國對電子煙產品的監管政策也有所不同，英國不含尼古丁的電子煙歸類為普通消費品，但美國不加以區分。

馬亮表示，總的來說，基于不同的科學研究和調查結果，英美在監管電子煙的方向上不盡相同。不過背后，都是以科學證據和充分的數據調研為基礎。比如英國，政府是按照行為科學和循證決策來推動電子煙安全可及。

北京市控煙協會會長張建樞向新京報記者表示，為了保障合理、合規公平的競爭，電子煙應該是由第三方來監管。多數國家的煙草產業不是由煙草業自身來監管，國際通行的辦法是第三方監管。

張建樞還表示，2003年中國簽署了《世界煙草控制框架公約》。該公約第5.3條實施準則指出：締約國政府要防止煙草業的干擾。因為“煙草業和公共衛生政策之間存在根本無法和解的沖突”?！霸谔幚砼c煙草業的關系時，締約方應該負起責任并保持透明”。該條還規定“要求煙草業和促進煙草業利益者以負責任和透明的方式運作和行事”，以及“對煙草業不應給予任何有助于其建立或開展業務的措施”。

電子煙監管政策落腳的核心是什么？

《征求意見稿》的說明中特別指出，電子煙監管要做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。保護未成年人也是歐美國家對電子煙監管政策落腳的核心。

公開資料顯示，美國青少年吸食電子煙人數從2014年開始快速增長，到2019年時已達到500萬人。因此，從2015年開始，美國政府開始不斷加碼監管政策，包括提高電子煙稅收進而提價，提高電子煙監管年齡下限，從原來的18歲提升到21歲。

同樣，歐洲國家對電子煙監管日漸趨嚴的關鍵原因也與電子煙對青少年的影響有關。2014年歐洲議會批準修訂的煙草產品指令TPD(Tobacco Product Directive)，其在聲明中明確表示將電子煙納入監管的主要驅動力是對青少年吸煙問題的考量。

劉俊海介紹，長期以來，電子煙產業，包括生產、批發、銷售、廣告、宣傳，游離于《煙草專賣法》及《條例》的規制范圍之外。此次《條例》修訂，將電子煙納入監管范疇，這彌補了政府對電子煙的法律監管空白，有利于保護青少年的身心健康，對于推進電子煙監管的市場化、法治化、誠信化、陽光化是一個重要里程碑。

劉俊海還表示，將電子煙監管起來將產生幾個積極意義，有助于幫助煙民糾正過去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對于青少年；對于電子煙產業來說，這意味著將全面納入法治、透明、理性、誠信的發展軌道。“對于電子煙企業來說，這是愛護，不是歧視?！?/span>

煙草專賣法實施條例

●煙草專賣許可證

第六條 從事煙草專賣品的生產、批發、零售業務，以及經營煙草專賣品進出口業務和經營外國煙草制品購銷業務的，必須依照《煙草專賣法》和本條例的規定，申請領取煙草專賣許可證。

煙草專賣許可證分為：煙草專賣生產企業許可證；煙草專賣批發企業許可證；煙草專賣零售許可證。

第七條 取得煙草專賣生產企業許可證，應當具備下列條件：有與生產煙草專賣品相適應的資金；有生產煙草專賣品所需要的技術、設備條件；符合國家煙草行業的產業政策要求；國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。

第八條 取得煙草專賣批發企業許可證，應當具備下列條件：有與經營煙草制品批發業務相適應的資金；有固定的經營場所和必要的專業人員；符合煙草專賣批發企業合理布局的要求；國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。

第九條 取得煙草專賣零售許可證，應當具備下列條件：有與經營煙草制品零售業務相適應的資金；有固定的經營場所；符合煙草制品零售點合理布局的要求；國務院煙草專賣行政主管部門規定的其他條件。

●煙葉的種植、收購

第十五條 國務院煙草專賣行政主管部門按照合理布局的要求，會同有關省、自治區、直轄市人民政府依據國家計劃，根據良種化、區域化、規范化的原則制定煙葉種植規劃。

第十六條 煙葉由煙草公司或其委托單位依法統一收購。煙草公司或其委托單位根據需要，可以在國家下達煙葉收購計劃的地區設立煙葉收購站(點)收購煙葉。設立煙葉收購站(點)，應當經設區的市級煙草專賣行政主管部門批準。未經批準，任何單位和個人不得收購煙葉。

●煙草專賣品的運輸

第三十二條 煙草專賣品準運證由省級以上煙草專賣行政主管部門或其授權的機構審批、發放。煙草專賣品準運證的管理辦法由國務院煙草專賣行政主管部門制定。

●卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產和銷售

第三十六條 煙草專賣批發企業和煙草制品生產企業只能從取得煙草專賣生產企業許可證的企業購買卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束和煙草專用機械。

卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產企業不得將其產品銷售給無煙草專賣生產企業許可證的單位或者個人。

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