2017年11月，市政府常務會議審議通過了《黃山市實施〈黃山風景名勝區管理條例〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2018年1月1日起施行。《實施辦法》的，填補了黃山風景區保護管理工作存在的部分法律空白，為進一步加強資源保護和秩序管理工作，促進依法治山治旅，推進景區治理體系和治理能力現代化，提供了操作性強的法律依據。
為推進科學依法立法，了解《實施辦法》貫徹實施情況，2020年10月份以來，黃山風景區管委會（以下簡稱管委會）啟動了《實施辦法》立法后評估工作，全面調查了解《實施辦法》貫徹實施情況，提出完善相關制度的意見和建議。現將評估情況報告如下：
2020年10月，管委會辦公室牽頭印發《黃山市實施〈黃山風景名勝區管理條例〉辦法立法后評估方案》，成立由管委會分管領導為組長，管委辦、規劃土地處相關負責人為副組長，園林局、公安局、綜合執法局、市場、旅游辦、法制辦等相關業務處室負責人為成員的立法后評估工作小組，明確了評估內容、標準、方式和工作步驟等內容，遵循合法依規、公正客觀、公開透明、公眾參與的原則，采取多種方式全面了解《實施辦法》施行以來各界的真實評價意見，同時對《實施辦法》貫徹落實情況、工作存在的制約因素和需要完善改進的情況進行了意見征求，在匯總統計分析的基礎上，形成了《實施辦法》立法后評估報告。
在評估實施過程中，由管委會辦公室牽頭，采取公眾問卷調查、實地調研、召開座談會等方式，廣泛征集社會公眾、執法部門、管理相對人對《實施辦法》制度設計、貫徹實施的具體意見。主要評估方式如下：
（一）調查問卷。設計調查問卷投放在管委會門戶網站，共閱讀1072次，105人參與調查；發放問卷100份，分赴全山6個綜治片區開展調查，回收有效問卷92份。隨后開展調查問卷的統計分析，重點調查對《實施辦法》的認知度、認可度及貫徹實施效果的認知和評價，征集《實施辦法》修訂完善的意見建議。
（二）座談調研。按照《評估方案》要求，2020年11月中下旬，先后赴規土處、綜合執法局、市場及有關賓館酒店等開展走訪調研，采取聽取匯報、查閱資料、實地查看等方式，了解《實施辦法》宣傳貫徹落實情況，研究《實施辦法》在落實過程中的問題。
（一）一以貫之重保護，生態文明顯著提升。規劃管理方面，先后編制完成《黃山地質公園規劃》《景區地質災害防治規劃（2016-2030）》，完成《景區土地利用規劃》，《東海景區詳細規劃》獲批，景區規劃體系持續完善。加強規劃執法監管，督促拆除了鳳凰源溜索和桃源賓館臨時工棚，及時查處了2起違規建設行為，完成150塊標識標牌整治。森林防火方面，先后建成西海纜車上站消防管網等防火設施，開展水泵接力撲火實戰演練，林火自動監測報警、防火水網體系日趨完善，建設生態防火隔離帶，強化火源巡查管控，成功應對2019年秋冬連旱，實現連續41年無森林火災。環境治理方面，關停所有垃圾焚燒點，實施垃圾焚燒點拆除及生態恢復項目，實現垃圾全面下山目標。完成生態環境監測站房改造等項目，北海污水處理站、西海垃圾中轉站相繼建成，實現西海片區高山餐廚垃圾就地無害化處置。景區主編的《山岳景區清潔服務規范》獲全國環境衛生行業銅獎。加大水土保持和生態修復，治理地1萬多平方米。生態環境質量繼續保持優良等次，順利通過中央、省環保督察和國家有關專項督查。有害生物防控方面，組建高規格的防控專家組，實施生物菌劑飛防作業，運用無人機遙感監測枯死松樹，強化落實打孔注藥和枯死樹木清理措施，有害生物防治攻堅戰取得階段性成效。遺產資源保護方面，運行物聯網保護管理系統，建立“樹長制”，強化“一樹一策”保護，成功抗擊歷史罕見的凍雨災害，確保了古樹名木尤其是國寶迎客松的安全。建立生物多樣性與生態環境監測研究基地，設立野生動植物和大型真菌監測樣地，扎實推進黃山地區GEF項目，順利加入世界生物圈保護區，成功實現集聯合國教科文組織“三頂桂冠”于一身的目標。文化遺產保護方面，加強文物古跡普查和巡查監測，新發現15處文化遺存遺跡。挖掘整理黃山新“五勝”文化資源，出版《百年黃山》《黃山文學作品選》和《黃山》雜志專刊，完成《黃山古蹬道》《雪莊與黃山》等著作編撰和兩處古橋修繕工程，建成遺產監測系統，新發現2條古道、4處古遺址，完成觀瀑亭修繕工程，啟動了摩崖石刻搶險加固項目。
（二）做強服務抓品質，旅游體驗不斷優化。基礎設施建設方面，改造升級了慈光閣等數十處旅游公廁，新（改）建成立雪臺至好漢坡等4條游步道，維修加固了300余處臺階及安全護欄，完成金龜探海路段改造等系列基礎設施提升，全面完成標識標牌整治二期工程，旅游基礎設施不斷改善。旅游產品供給方面，細分推出研學、戶外、體育、療休養等定制化、個性化產品，策劃宣傳“西海小火車”等產品，創新舉辦“夏季嘉年華”活動，黃山登山大會獲評“中國體育旅游精品賽事”，影響力和吸引力不斷增強，進一步滿足多元化的旅游消費需求。旅游治理方面，堅持旅游綜合執法和旅游警務“雙輪驅動”，扎實推進旅游管理領域相對集中行政處罰權工作，實行旅游市場監管、執法、查處“三統一”管理，成立旅游咨詢投訴處置中心，實現受理、交辦、回復一體化，實現旅游綜合執法的轉型升級，旅游環境明顯優化。市場監管方面，持續開展“文明誠信經營戶”評選表彰和誠信菜單推廣活動，實行失信“黑名單”管理，建立八分鐘現場維權機制和先行賠付制度，有效維護了廣大游客的合法權益，成功入選全國旅游景區口碑好評榜TOP10（全國第三、山岳第一）。志愿服務方面，加強誠信黃山建設，推深做實迎客松黨群志愿服務，打造“小黃子”志愿服務項目，獲評中國旅游志愿服務示范基地，入選全國旅游服務質量標桿單位并位列榜首。順利通過全國文明單位復核和中國首家“可持續旅游景區”銀級認證。
（三）多措并舉強管理，制度建設全面進步。制度建設方面，相繼《黃山風景名勝區有償救援實施辦法》《關于限制攜帶寵物進入黃山風景名勝區的通告》《黃山風景名勝區關于加強“低慢小”航空器飛行管理的通告》《黃山風景區南大門車輛通行管理辦法》等規范性文件，并落實公開征求意見、專家論證、合法性審查和報備等要求，把法治理念貫穿立法的全過程、各環節，切實提高了管理相對人和執法部門的法治意識。制度執行方面，常態化開展專項督查，黨工委、管委會領導率隊對園林、規劃、公安、市場監管等職能部門《條例》《實施辦法》工作開展情況和行政執法開展情況等進行專項督查，重點查看法律法規學習、旅游從業人員法治宣傳、法治教育成效、行政執法開展等情況，并對發現的問題進行匯總梳理，研究分類處理意見，拿出“當下改”的舉措，形成“長久立”的機制，用制度的剛性保障各項制度落地生根。智慧支撐方面，加快智慧旅游綜合服務平臺建設，完成無線網絡覆蓋和智能視頻監控系統升級工程，上線實名分時預約平臺并持續優化，推進三票合售、三票通檢，智慧化水平不斷提高，黃山智慧旅游綜合服務一體化云平臺入選文旅部2020年度文旅信息化發展典型案例。綜合治理方面，大力踐行新時代“楓橋經驗”，通過“七五”普法評估驗收，嚴格落實安全生產責任制，推進安全生產“鑄安”行動常態化和風險管控“六項機制”規范化，安全生產形勢總體平穩。努力排查化解矛盾糾紛，加強治安防控和反恐維穩，扎實開展掃黑除惡專項斗爭，創新加強治安防控和反恐維穩工作，景區大局和諧穩定，連續三屆獲得全國社會治安綜合治理先進集體，在全國景區中首捧長安杯。新冠肺炎疫情以來，黃山風景區迅速貫徹上級各項部署要求，認真落實疫情防控、流量管控、實名預約、秩序維護等重點工作，嚴格執行“通風+消毒”“健康碼核驗+測溫”“口罩+間距”入園制度，上線“皖事通”APP安康碼預約渠道、黃山旅游官方平臺門票預約渠道并持續優化，千方百計提高防控安全感和旅游便捷度。
總體上看，《實施辦法》在合法性、合理性、協調性、操作性、實效性和規范性上質量較高，個別條款有待增加和改進。
（一）《實施辦法》的宣傳貫徹還需進一步加強。《實施辦法》后，管委會雖然制定了宣傳方案，采取社會宣傳、新聞宣傳、網絡宣傳等多種宣傳形式，但宣傳的深度和廣度還有待拓展延伸，宣傳的載體和形式還有待進一步創新。根據調查問卷分析顯示：部分被調查對象對《實施辦法》的理解不夠充分，有36.4%的游客沒有聽說過《實施辦法》，網絡調查參與率僅9.7%。
（二）《實施辦法》的執行力度有待進一步強化。一些管理部門對執法權限、執法區域理解掌握還不到位，一線執法人員對適用《實施辦法》開展日常監管執法不熟悉，不懂法、不用法現象依然存在。一些執法人員甚至認為《實施辦法》對處罰條款以責令改正或警告為前提，導致在管理實踐中，難以進行執法。
（三）《實施辦法》的制度設計尚待進一步完善。現有的與毗鄰周邊鄉鎮的規劃、重點項目三級四方聯審制度、周邊聯合巡查制度需要通過立法形式予以確認固化。《條例》第九條中僅規定“建筑物的布局、設計應當與周圍景觀相協調”，實踐中如管線、通訊桿、視頻監控、標識標牌等構筑物缺乏相應規范規制，存在管理漏洞。機構改革后，風景名勝區主管部門與規劃主管部門不一致，風景名勝區主管部門項目批準文件，能否直接作為規劃“一書兩證”等規劃許可辦理的依據存在法律風險。
（四）《實施辦法》的個別條款可以進一步優化。第十一條第一款應落實《黃山市生活垃圾分類管理暫行辦法》第九條的規定，適應垃圾分類的最新要求，將垃圾移除景區處置的范圍擴大至所有垃圾，并明確分類前置。第十九條第一款規定景區禁售商品中只涵蓋了自熱式米飯，但實踐中自熱式火鍋、自熱式米線等新品種層出不窮，應將禁售范圍適當擴大至自熱式食品。第二十一條第三款中，應增加緊急情況下，可以臨時關閉景點，為極端或惡劣天氣的應對處置提供法律支撐。
（五）改善游客體驗感的措施還應進一步提高。第二十二條關于實名預約的要求現已落實，但通過網絡預約購票的流程還不夠便捷，41.3%的游客認為網絡預約體驗感不強，應根據工作推進情況，繼續做好景區智慧化的相關工作，切實增強游客體驗感。52.3%的游客認為景區換乘比較麻煩，39.8%的游客反映，山上的WIFI信號不強，有的區域沒有覆蓋，27.6%的游客認為山上的公廁和標識牌不夠。
一是著力強化學習宣傳。壓緊壓實主辦單位的主體責任，把《實施辦法》的學習宣傳作為景區“八五”普法規劃的重中之重，按照“誰執法誰普法”的普法責任制，建立學習宣傳實效評估，用務實標準推動《實施辦法》的貫徹落實。強化法制部門的監督指導作用，用好執法人員培訓班這一平臺，將《條例》《實施辦法》的相關規章制度講到執法人員心中、融在管理實踐中。編印《條例》《實施辦法》等政策法規的匯編手冊，將與景區保護管理相關的法治建設成果及時匯編成冊，方便干部職工查閱使用。
二是著力強化貫徹落實。將《條例》《實施辦法》貫徹落實情況納入依法行政工作考核，堅持嚴實標準，不唯檔案、不打人情分、不擺花架子，發揮好考核的指揮棒作用。提請省人大或市政府開展《條例》《實施辦法》專項檢查，協調市人大啟動《黃山市松材線蟲病防治條例》執法檢查，重點檢查法規制度落實情況，發現問題、解決問題，督促責任落實、措施落實和工作落實，切實維護黃山市自然生態安全。適時修訂《實施辦法》的任務分解，減少職責交叉，做到一件事由一個部門管，一類事由一個部門統籌，更好聚焦落實主責，實現部門責權一致，形成優化協同高效的職責體系。
三是著力強化品質革命。持續加大智慧景區建設，推動旅游與科技有機結合，加快智慧旅游綜合服務平臺建設，深化優化游客入園實名預約制流程和內容，盡快實現“三票”同售通檢“一站式”服務，徹底解決重復購票、多次排隊問題。堅持以游客投訴為風向標，深入實施“品質革命”，圍繞“不讓任何游客受到任何委屈”目標，堅持標準化、精細化、親情化服務，深化迎客松黨群志愿服務活動，加大旅游市場專項整治和違法違規案件查辦力度，完善旅游綜合執法機制，高效辦理各類涉旅投訴件。以“十四五”規劃為主要抓手，深入謀劃東海景區開發，著力完善基礎設施，全面完成入勝亭、天海環境綜合整治，加大游步道、旅游公廁、標識標牌等基礎設施建設，努力形成風格統一、內容簡明、布局合理的基礎設施系統。
四是推進《實施辦法》修訂完善。建議第十一條修訂為“黃山風景區范圍內產生的垃圾應當進行分類并移出景區處置。” 建議第十九條第一款修訂為“黃山風景區禁止玻璃瓶裝啤酒、湯料類方便面和自熱式食品等商品，禁止經營洗衣、桑拿等服務項目。”建議第二十一條第三款修訂為“管委會應當建立安全事故、突發事件、氣象災害的預防機制，制定應急預案；情況緊急時，可以臨時關閉景區、景點，做好游客疏導工作。”建議第二十三條修訂為“黃山風景區應當進一步深化智慧景區建設，優化實名預約流程和環節，增強實名預約的安全性、舒適性、便捷性。”
新增一條：“管委會應當加強與保護地帶的規劃協作，開展聯合巡查等措施，共同抓好規劃實施和監管。保護地帶的規劃和重要項目建設應當由黃山區政府會同管委會、市自然資源和規劃主管部門聯合審查，由黃山區政府報市規委會審定后，再辦理相關手續。”新增一條：“構筑物的布局、設計應當與周圍景觀相協調。景區內管線敷設、通訊抱桿、視頻監控、標識標牌等構筑物建設以及道路修繕、不改變建筑風貌的修繕或室內裝飾項目應當經管委會審查后方可實施。”
五是積極對上爭取。推進《條例》修訂完善，特別是理順機構改革后，風景名勝區主管部門與規劃主管部門不一致時存在的不協調等問題。協調市人大黃山市有償救援實施條例，解決近年在風景名勝區、自然保護區等地多發的“驢友”違規探險等行為。
